对于这些议案，人大不能随声附和、一哄而上，而应当与提案者做适当分离，为提案把关。

更尴尬的是，崇明东滩鸟类自然保护区由于主要位于滩涂湿地之上，根据《上海市滩涂管理条例》，上海市林业局管理人员进出东滩保护区需要由该滩涂主管部门也就是上海市水务局发放许可证。省级的长江口中华鲟自然保护区，由上海市农业委员会主管。

一大批产业型管理部门，像农林牧渔部、水利部、石油工业部等，既负责相应的产业发展，又负责相关类目的自然资源管理。2008年、2013年、2018年的改革则继续围绕转变政府职能这个核心，探索建立大部门体制。因此，机构未必越大、越系统越好，要考虑决策力、执行力与监督力等机构效能因素。同时组建的生态环境部，将原环境保护部的职责及其他六个部委的相关职责整合了起来。文章来源：澎湃新闻2018-04-06 19:07 进入专题： 大部制改革 。

从监管者的角度看，也统一起来。这样一来问题就出现了：青蛙在水里游就归渔业部门管，跳到岸上就归林业或者国土部门管，被人抓了呢，就归工商部门管……。又如前述，专门委员会和常委会工作机构也是一个部门，也不能完全否定有自己在立法中的利益。

其三，主导行为的性质具有行政性、执行性，有发号施令的特点，在行为过程中会采取措施要求甚至迫使其他主体服从它，否则它就无法发挥主导作用，实现对事物发展的预期目标。界定人大与其他立法参与主体的关系，关键是要充分尊重其他主体在不同立法环节中参与立法的职权。比如，我国宪法和法律规定了一府两院和中央军委的立法提案权，但人大主导立法中的制定立法规划和年度立法计划、起草法律草案、组织协调等行动方式，显然与它们的立法提案权发生了关联，一旦人大的主导与这些国家机关依法行使提案权的意见不一致甚至发生冲突，怎么办？这就需要回答如下一系列问题：制定法律的提案权能否成为一项独立的职权？如果是一项独立的职权，它应当有什么样的内容？人大主导立法与提案主体依法行使提案权是什么关系？我国宪法和法律对人大之外有关机关、组织参与立法的职权，以及职权之外应当受到必要尊重的话语权，有的规定得比较零碎，有的没有明确规定，也不适宜规定，但从人大及其常委会与其他机关、组织的关系看，人大是权力机关，也应遵循彭真当年所说的既不失职，也不越权的原则，给自己的权力确定科学的边界。如果人大主导制定了引领推动改革的法律，改革最终以失败告终，人大就会使自己陷于被动。

即使提出自己的意见，也应当以收集的意见为基础，而不是脱离各方面意见，以主导为己任，偏重于表述专门委员会的倾向性意见，也只有这样，它才能为人大及其常委会提供全面的决策参考。其五，在很多情况下，主导的主体只能是个人或者有限的少数人，因为通常只有个人才能独立思考问题，形成预先结论，引导其他主体向其引导的方向靠拢，以保证主导作用的实现。

首先，能不能将发挥专门委员会和常委会工作机构在立法中的作用，等同于人大主导立法？笔者认为恐怕不能。（四）   为提高立法效率、节约立法资源，需要人大主导 在前述2014年的地方立法研讨会上，李适时以地方立法中存在的问题为例，阐述了发挥人大主导作用的背景和具体做法：针对部门利益影响甚至阻碍地方立法进程，或者滥用地方立法资源等实践中存在的突出问题，各地努力从制度上加以规制，推出了不少好的做法。关于人大主导立法与党领导立法之间可能出现的一些矛盾困惑，笔者已做一些论述。应当说，委员长会议通过立法规划和年度立法计划，明显不符合全国人大组织法的相关规定。

[18]同上注，全国人大常委会法工委国家法室编著书，第160页。其一，代表大会和常委会都是权力机关，委员长会议不适宜通过一个约束权力机关的立法规划和年度立法计划，因为这不符合我国的政治体制。第五，人大常委会能否通过立法规划和年度立法计划主导立法工作？现在，立法规划和年度立法计划被视为人大常委会主导立法的重要抓手，但立法规划和年度立法计划是行政性的，无论人大还是它的常委会都不适宜事先审议通过一个规划或者计划，然后用它来约束各个立法参与主体。其一，综合性、全局性、基础性的判断标准是什么？几乎每一部法律都可以说是综合性的，涉及很多部门，几乎每一部法律也都可以说涉及某一方面的全局性和基础性问题。

第四，人大在引领推动改革的立法中，要主导形成共识，而不能引起社会纷争。人大也是一个国家机关，基于制度设计的考虑，让它在立法中代表民意行使审议和表决的职权，并不等于它就是民意的唯一代表机关，其他的立法参与主体在不同的立法环节中，也从不同的侧面代表和反映民意。

[15]参见前注[3]，王晨文。如果这样，很大程度上的集权和效率，必将成为人大在立法中的重要特征。

其四，有的地方建立立法联席会议制度，对立法工作实施全程领跑。[20]参见习近平：《关于〈中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，新华社2014年10月29日发布。在立法中，为了避免部门利益，用一个部门来制约和替代另一个部门的工作，当然有其必要性和合理性，但过于依赖人大的主导作用，特别是依赖专门委员会和常委会工作机构发挥主导作用，在法理依据、体制依据和实际效果等方面，就值得研究了。稍一推敲即可发现，这些认识显然存在问题。可以说，在党的领导下，人大及其常委会以及委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构等主体在立法中发挥极其重要的作用，这是勿庯置疑的。人大及其常委会是国家权力机关，除了由它们的组成人员进行表决形成意志之外，依照宪法和法律规定，没有任何一个组织和个人可以将自己的意志强加于它们，那么，在这样的合议机关中，如果没有进行表决，所谓立法的主导意见又从何而来？没有主导意见，合议机关又谈何主导立法呢？ 第三，人大及其常委会应当在立法的哪些环节能发挥主导作用呢？2015年9月上旬，张德江委员长在广东调研强调发挥人大立法主导作用时，要求人大及其常委会把握立项、起草、审议等关键环节，形成立法工作合力，[22]即人大及其常委会要在立法的关键环节发挥主导作用，强调的是关键环节。

[12]对于人大及其常委会的工作机构能否主导立法，笔者拟稍后再予论述，这里提出几个需要回答和研究的问题。即使说清楚了，还要回答：为什么要由专门委员会和常委会工作机构组织起草？比如，我国《民法总则》当然可以说是综合性、全局性、基础性的重要法律，但离这个法律规范内容最近的是从事民事审判工作的法院，为什么不可以说法院组织起草这部法律最合适呢？ 其二，什么叫可以由？笔者注意到，我国《立法法》修订后规定，上述重要法律草案，可以由有关工作机构组织起草。

按照汉语词义的解释，所谓主导，可以在动词和名词两种意义上使用。实践中，为突出人大主导，有的地方人大的专门委员会，对由政府部门起草更为合适的本区域综合性、全局性、基础性的法规草案，主动牵头组织起草，数易其稿，但草案在征求意见和常委会审议的过程中，因饱受非议而迟迟不能出台，最后非但未能起到主导作用，反倒影响了专门委员会的权威。

实践中，这方面的问题不少，处理不好，既影响党领导立法，也不利于人大主导立法。比如，专门委员会提出法律案的道理是什么，专门委员会在调查研究、收集意见和提出法律议案之间，更应当把工作重点放在哪里？又比如，某专门委员会拟定一项议案，是不是意味着此议案就一定要由该专门委员会提出？拟定议案和提出议案是什么关系？再比如，专门委员会提出的议案是不是应当有所侧重，结合专门委员会设立的初衷，它主要应当提出立法方面的议案还是监督方面的议案？等等。

其三，委员长会议不是立法机关，也不是法定的执法机关，它通过的立法规划和年度立法计划并没有法律效力，别的主体不执行也不会产生法律后果。[22]张德江：《发挥人大立法主导作用，加快形成完备的法律规范体系》，《中国人大》2015年第18期。人大主导立法需要处理好与党领导立法以及其他主体依法参与立法的关系。在这种情况下，立法活动中的主导者实际就类似一部影视剧的导演，其任务是组织、协调、引导、推动参与立法活动的各方，去实现主导者预期的目标。

该决定接着所用来表述具体主导主体的语汇又包括全国大的专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会、常委会委员，甚至延伸到立法专家顾问。[25]从这里可以看出，按照我国《宪法》的制定初衷，专门委员会主要应当做调查研究，全面收集各方面意见，为人大及其常委会决策提供参考。

第三项指导协调专门委员会日常工作的职权，范围也局限于专门委员会，由于是指导协调，也就不能对专门委员会发号施令，要求其提不提、何时提议案，也谈不上对专门委员会提案进行规划和年度立法计划。比如，我国《立法法》规定，常委会工作机构按照常委会的要求，督促立法规划和年度立法计划的落实。

现在，我国《立法法》将发挥全国人大及其常委会在立法工作中的主导作用写入其他规定中，实际就是在法律中对这一内容给了一个其他性的法律定位，如果单纯对法律文本进行分析，应当说，这个定位是不高的，甚至是较低、较不重要的。其四，应当重视专门委员会和常委会工作机构的起草力量。

当前，过于热衷以立法方式推动改革的冲动和苗头已经显露出来，在这种背景下，强调人大这种把关式的主导，具有特别重要的意义。比如，该法规定常委会工作机构编制立法规划计划时认真研究代表议案和建议，常委会审议法律案要邀请代表列席，征求代表意见并向代表反馈情况，专门委员会和常委会工作机构立法调研时要邀请代表参加。以全国人大常委会制定法律为例，仅在审议阶段，就不仅有常委会会议一般至少三次的审议，还有法律委员会的统一审议以及专门委员会的参与，还要向各方面反复征求意见，解决不正当部门利益的时间、空间、场合、时机、环节等，实际是较多、较大的。第四，建议对人大主导立法要解决什么问题、能够解决什么问题以及可能带来的负面影响，进行深入研究。

[5]参见李适时：《不断加强和改进地方立法工作》，《中国人大》2016年第18期。那么，人大及其常委会在立法中能否实行主导呢？根据上述现代汉语词典对主导一词的解释，如果将主导用到立法中，就意味着立法中的某个或者某些主体，决定并引导立法的内容向某个方向发展，在立法活动中起主导作用。

[19] 进一步说，这方面，强调人大主导立法有两个相反的重要理由：其一，部门在立法中存在利益博弈、争权诿责等问题，使该立的法立不起来，因而需要人大主导，推动应该立法的事项尽快立法。按这种观点，人大的任务就是把党的主张及时地、不折不扣地上升为国家法律，并把这种做法叫做贯彻落实党中央的重大决策部署，或者叫确保将党的主张上升为国家法律。

对于专门委员会的职责，1982年我国宪法制定时，胡乔木曾专门有一个说明。对于引领推动改革，人大在立法中发挥主导作用的着力点应当在这里。